杜特蒂的下半場戰事:毒品戰爭、南中國海、貪腐與官僚作風

杜特蒂的下半場戰事:毒品戰爭、南中國海、貪腐與官僚作風
Photo Credit:AP/ 達志影像
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在甫於22日落幕的年度菲律賓國情咨文演說裡面,菲律賓總統杜特蒂難得的重點揭示其任期下半場的幾個執政目標。

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儘管執政3年以來高潮迭起,其中以毒品戰爭和與中國關係最受外界猛烈批判,菲律賓總統杜特蒂民調始終維持高檔。其政治盟友亦已經於5月的期中選舉中大獲全勝,替杜特蒂奠基未來政治遺產的道路先一步掃平潛在異議者。目前看來,杜特蒂未來會有加大空間來執行自身政治議程,而在甫於22日落幕的年度菲律賓國情咨文演說裡面,菲律賓總統杜特蒂難得的重點揭示其任期下半場的幾個執政目標。

毒品戰爭

如先前預期,在這場大幅超出預期時間的演說當中(原表定45分鐘,最終是93分鐘),廣受國內外關注的毒品戰爭獲得大幅討論,而且幾乎是在一開場時就被杜特蒂提出,稱「我宣示就職後已經3年過去,而讓我痛苦的是我們似乎尚未學得教訓,非法毒品問題仍然持續著。」顯然的,杜特蒂仍未滿意他鐵腕掃毒行動的成果。

有意思的是,杜特蒂此次提及毒品戰爭有兩項值得注意的地方。首先,杜特蒂在演講中指稱毒品與恐怖主義的關係,並稱在菲律賓南方的「馬拉韋市事件中,價值高達數百萬菲律賓披索的『沙霧』(菲國類安非他命)」被查獲,而這些「毒品錢」是導致這場歷時5個多月的血腥攻防戰中菲律賓軍警175名殞命、2101名受傷的最大元兇。然這兩者間的關聯性強弱與否,目前仍待專家推斷。

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Photo Credit:Reuters/ 達志影像
被伊斯蘭國轟炸過後的馬拉韋市面目全非(2018年照)。

其次,杜特蒂要求國會修法恢復死刑,來協助解決毒品問題以及造成毒品氾濫的貪腐問題。這不是杜特蒂政府第一次表示希望在菲律賓恢復死刑,如去年8月梵蒂岡表示將在全球推動廢除死刑時,菲律賓總統府發言人羅奎(Harry Roque)即曾在記者會上表示:「恢復死刑仍是杜特蒂政府的優先項目,尤其是涉及毒品的案件。」然想要通過此一高度爭議性的修法,杜特蒂仍會需要步步為營進行。

貪腐問題與政府變革

對杜特蒂來說,政府內部貪腐問題是其奠基政治遺產的最大障礙,而他在演講中大幅提及國有企業、海關、公共健康保險等部門的貪腐情事,以及政府與警方目前追緝相關人員、修補制度漏洞的作為。杜特蒂強調,他已經開除或要求超過百名政府官員辭職,「就如俗語說的,我的政府裡面沒有不可侵犯的單位」(There is no sacred cow, as the saying goes, in my Administration)。

然除要打擊政府弊案,亦要提供便捷化的政府服務,這即杜特蒂常常提說要減少的「官僚作風、繁文縟節」(Red Tape)。他提及希望加強公民投訴熱線8888及總統府的對外接觸工作,並點名眾多行政效率遭受一般民眾抱怨的部會。早在2018年時,菲律賓政府就已經通過《商業便捷與政府服務提供效率法》(Ease of Doing Business and Efficient Government Service Delivery Act),規劃加強政府行政效能並且打擊貪腐情事,此次國情咨文杜特蒂亦進一步要求各地方首長,最慢要在3天內通過營業執照給需要的一般商家,便利地方商業發展。

杜特蒂同時提及長灘島與馬尼拉灣這兩個他用「鐵腕」貫徹的環境修復工程,並表示會燒毀不合作的相關物業,展現強力應對此類環保挑戰的風格。可以觀察到對杜特蒂來說,菲律賓政府內處處是亟待克除的貪腐與官僚氣息,而除積極處理前述這困局外,他始終是偏愛用行政權限與軍警部門來快速遂行自身變革路線。這樣的風格路線當然會有支持者積極擁戴,認為可以解決過往菲律賓政治的弊病,然而亦必然會有反對者批評破壞部分民主治理的原則。

菲律賓長灘島白沙灘
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菲律賓知名觀光景點長灘島4月起封島整頓環境半年後向外地遊客第一階段重新開放。圖為長灘島白沙灘整頓後的美麗景象。
南中國海、菲南穆斯林區域、共產黨武裝

在最受矚目的南海議題上,杜特蒂先前已經公開表示要利用國情咨文的機會,來「教育(educate)」為何主張讓中國漁民進入菲律賓海域捕魚是符合國家憲法的,而在最終的國情咨文演說中他確實沒有遺忘這件事。

杜特蒂在演講中表示,「避免武裝衝突」以及「保護海域和自然資源」這兩件事促使菲律賓必須採取「微妙的平衡作為」(delicate balancing act)。杜特蒂敘說戰爭的可怕,必然會造成的庭破碎,並強調他要採用和平的方法處理相關事宜。這部分的說法確實相對可理解,而杜特蒂強調菲律賓與中國軍事實力的不對稱已經不是一天兩天的事情。然而當杜特蒂表示「中國也主張擁有所有權,而且正擁有(in possession)它」「他們現在擁有那個地方,還主張擁有所有資源及自身是所有權人」,這部分說法就遭外界大力批判,如菲律賓最高法院大法官卡皮奧(Antonio Carpio)即發表聲明強調,中國並未占有南海,僅是占有南沙群島7個島礁以及黃岩島。

會後菲律賓國家安全顧問艾斯畢倫(Hermogenes Esperon Jr.)緩頰表示,杜特蒂應該是要說中國已經位在海域的相關位置(in position),而菲律賓會強化自身島礁來回應中國這些作為,並增加「海洋科學研究、建造燈塔,並運用科技保護我們的海域」,以及「運用無人機和衛星保護我們的海域,藉此參與並強化我們海域的漁業活動。」

而儘管杜特蒂於演講中強調,國際海洋法是允許菲律賓讓中國漁民進入菲國專屬經濟海域進行捕魚作業,然這些協議必須是白紙黑字寫出的。目前來看,杜特蒂所提他與中國國家主席習近平於2016年達成的協議,似乎僅具有口頭性質。

自杜特蒂執政以來,菲律賓外交部與國防部在南海議題上的對外發言,屢屢和杜特蒂和菲律賓總統府的說法不完全貼合,甚至有時有些衝突相對,顯見在菲律賓-中國關係方面杜特蒂是首要的推動者,而其他政府部會常需扮演煞車角色,甚至避免總統影響自身主權主張的行為產生。杜特蒂希望菲中關係和平,並且借重對方資源來協助國家發展,然相關措施模式並非人人認同,而目前的雙邊關係推動成績亦明顯定錨於杜特蒂個人的意見。一直以來這緩和模式造成的的潛在風險,就是若杜特蒂政府執政支持度減弱或有相關弊案產生,菲中關係的正向發展很可能就要遭遇明顯顛簸。

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Photo Credit:中央社
隊伍中可看到戴著中國五星旗船型帽的大章魚模型,旁邊寫著「中國離開菲律賓海域」,下方漁船寫著「立刻彈劾杜特蒂」。
胎死腹中的聯邦制變革?

除上述這幾項談話要點外,杜特蒂另有重點提及基礎建設進度、教育體制、海外菲律賓移工、減少貧窮人口、馬尼拉都會區塞車問題、推動第2波稅制變革等施政目標。全面性的社會經濟發展議程,仍然是杜特蒂執政的包裹核心。

然在這麼多內容當中引人矚目的,反而是所謂「聯邦制」與憲法變革議題完全沒被討論到。這是因為本月初的公開發言中,杜特蒂表示目前推動憲法變革是首要任務,無論是否是一聯邦制的憲法。儘管未指明證據,杜特蒂強調憲法變革是解決貪腐問題的重要工具,而這反映著類似杜特蒂最新國情咨文中對官員貪腐情事的關注與憤怒。在前一屆國會的聯邦制憲法草案因參議院未表支持、甚至總統女兒、達沃市(Davao City)市長莎拉.杜特蒂反對而胎死腹中後,現在這屆國會只有到2022年杜特蒂任期屆滿前的時間來完成憲法變革的大任務。這絕對不會是項容易的任務,而當前民意亦不熱衷變動憲法。

總體而言,杜特蒂此次國情咨文觸及面向廣且談吐穩健,和過去3次國情咨文演說比較起來可說是穩當許多,目前除南海議題與毒品戰爭的發言外,其他談話標的僅有招到少量批評。在列出自身執政下半場的藍圖後,接下來就看杜特蒂要如何凝聚盟友支持,如何協調各政府部會與民間力量,來完成自身想留下的治理性遺產。

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Photo Credit:AP/ 達志影像
菲律賓總統7月22日發表國情咨文,左為參議院議長Vicente Sotto III,右為眾議院議長Allan Peter Cayetano。

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:楊之瑜


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